Der regulatorische Rahmen, der den Umgang mit offenen Daten beziehungsweise der Veröffentlichung kommunaler Daten regelt, ist daher ausgesprochen komplex und fragmentiert. Einzelne Vorgaben stehen dadurch womöglich sogar im Konflikt miteinander. Darüber hinaus existieren Graubereiche und viel Klärungsbedarf. Für Kommunen ist die juristische Situation oft kaum zu überblicken.

Das kann dazu führen, dass wenige oder gar keine Daten veröffentlicht werden, wenn keine explizite Veröffentlichungspflicht besteht. Ein einheitlicher, eindeutiger Rechtsrahmen ist somit dringend notwendig.

Zugang, Veröffentlichungspflicht, Weiterverwendung – was wird reguliert?

Die verschiedenen rechtlichen Vorgaben beeinflussen unterschiedliche Aspekte von Open Data. Einige schaffen Regeln für Informationszugang. Sie verpflichten öffentliche Stellen, bestimmte Daten und Informationen auf Anfrage bereitzustellen. Andere schaffen Veröffentlichungspflichten, durch die öffentliche Stellen bestimmte Daten der Öffentlichkeit permanent zugänglich machen müssen. Zusätzlich existieren Bestimmungen zur Weiterverwendung der Daten, die bereits als Open Data veröffentlicht sind. Auch zum Technischen, d.h. dem Format und der Bereitstellungsart der Daten, gibt es teilweise Vorgaben. Häufig beziehen sich die Gesetze dabei aufeinander. Auch wirtschaftliche Faktoren bzw. Kosten werden behandelt. Einige Gesetze schaffen Grundlagen dafür, ob und in welchem Umgang Gebühren für die Datenbereitstellung erhoben werden können beziehungsweise regeln dies detailliert in Gebührenordnungen.

Insgesamt lassen sich zwei unterschiedliche Logiken beobachten, die den regulatorischen Vorgaben für die Bereitstellung offener Daten zugrunde liegen: (1) Offene Daten als Grundfreiheit und Beitrag zu Transparenz und Demokratie sowie (2) offene Daten als Grundlage für Geschäftsmodelle und dadurch als Wirtschaftsförderung.

Regulierung im Mehrebenensystem

Im europäischen Mehrebenensystem existiert eine kaum zu überblickende Anzahl an Gesetzen und anderen regulatorischen Vorgaben mit Auswirkungen auf Open Data – von kommunalen Satzungen bis hin zu EU-Recht und multilateralen Abkommen. Einige beziehen sich zentral auf Open Data, anderen berühren den Bereich in Teilaspekten beziehungsweise haben indirekte Auswirkungen auf Auskunfts- und/oder Veröffentlichungspflichten. Einige gelten für fast alle öffentliche Stellen, andere nur für einen sehr eng definierten Kreis an Behörden. Manche Vorgaben befassen sich sektorübergreifend mit Daten, andere beziehen sich wiederum exklusiv auf thematische Bereiche wie Verkehrs-, Geo-, oder Klimadaten.

So existiert auf EU-Ebene die Public Sector Information – Richtlinie (PSI-Richtlinie), die in Deutschland im Informationsweiterverwendungsgesetz (IWG) in nationales Recht umgesetzt ist. Die Neufassung der Richtlinie von 2019 hat 2021 zu einer Novellierung des IWGs geführt. Der Vorstoß der EU, sogenannte “Hochwertige Datensätze” veröffentlichungspflichtig zu machen, könnte weitere Vorgaben nach sich ziehen. Derzeit liegt ein entsprechender Entwurf einer Data-Governance-Verordnung vor. Dazu kommen auf EU-Ebene sektorspezifische Vorgaben wie die IVS-Richtlinie zu intelligenten Verkehrssystemen und die INSPIRE-Richtlinie zu Geodaten. 

Auf Bundesebene existiert neben dem IWG das Informationsfreiheitsgesetz IFG. Dazu kommt das E-Government-Gesetz (EGovG), das Onlinezugangsgesetz (OZG) sowie weitere sektorspezifische Gesetze. 

Die meisten Vorgaben auf Bundesebene beziehen sich auf die Bundesverwaltung und haben keine oder kaum Auswirkungen auf Landesverwaltung beziehungsweise Kommunen. Manche Bundesländer haben daher ergänzende Gesetze erlassen, die Rechtslage ist aber von Land zu Land unterschiedlich. Einige Länder haben Transparenzgesetze verabschiedet, die teils umfangreiche Veröffentlichungspflichten schaffen. Andere Länder haben das Informationsfreiheitsgesetz auf Bundesebene durch eigene Informationsfreiheitsgesetze ergänzt. Wieder andere Länder haben keinerlei entsprechende Gesetze erlassen, darunter zählen Bayern, Niedersachsen und Sachsen.

Deutschlandweit nutzen einige Kommunen sogenannte Informationsfreiheitssatzungen, um ihren Umgang mit offenen Daten zu regulieren. 

Alle Vorgaben schaffen (teils zahlreiche) Ausnahmen, besonders in Bezug auf Datenschutz, den Schutz von Persönlichkeitsrechten beziehungsweise von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen. Entsprechend ist in Bezug auf offene Daten das geltende Datenschutzrecht direkt relevant.

Eine Zukunft voller Open Data Paragrafen?

Es lässt sich somit erkennen, dass an unterschiedlichen Stellen im europäischen Mehrebenensystem Vorstöße zur Schaffung einer rechtlichen Grundlage für Open Data vorgenommen werden. Damit jedoch für alle Kommunen ersichtlich wird, auf der Grundlage welcher Regelungen Datenportale geschaffen werden können bzw. müssen, bedarf es eines weiteren Aus- und Umbaus des regulativen Rahmens. Denn nur eindeutige gesetzliche Grundlagen können zu einer flächendeckenden Open Data (Land-)Karte führen.